SOLUCIÓN DE CONFLICTOS ENTRE LOS CONCESIONARIOS MINEROS Y PROPIETARIOS SUPERFICIALES: UNA REVISIÓN DE LA JURISPRUDENCIA RECIENTE (SPANISH VERSION)
| Jurisdiction | Derecho Internacional |
(2001)
SOLUCIÓN DE CONFLICTOS ENTRE LOS CONCESIONARIOS MINEROS Y PROPIETARIOS SUPERFICIALES: UNA REVISIÓN DE LA JURISPRUDENCIA RECIENTE (SPANISH VERSION)
Carey & Cía, Ltda.
Santiago, Chile
I. INTRODUCCIÓN
La relación entre el concesionario minero y el propietario del predio superficial no siempre ha sido pacífica. Ello se debe a que, no obstante ser diverso el objeto del derecho de cada uno de ellos, aquél necesita servirse del predio superficial para ejecutar sus labores mineras, las que a veces chocan contra los legítimos intereses del propietario de esos predios superficiales.
Aún cuando la gran mayoría de la actividad minera se concentra en las primeras regiones del país, abundantes en zonas desérticas y que por lo mismo su propietario superficial, principalmente el Fisco, no presenta mayor interés por ocupar el terreno superficial y usarlo en el desarrollo de una actividad productiva, esta situación no se repite en otras regiones en donde sí el Fisco y los particulares pueden tener o tienen interés de aprovecharse del terreno superficial.
Los conflictos de esos propietarios superficiales con los concesionarios mineros han llegado, para su solución, a sedes jurisdiccionales, lo que ha dado lugar a cierta jurisprudencia y doctrina, que intentaré revisar en esta ponencia.
Previamente, haré una exposición sumaria de los principios legales regulatorios de esta materia.
II. RESEÑA LEGAL
Las normas legales que informan esta materia están contenidas principalmente en la Constitución Política de la República de Chile ("CPR"), la Ley N°18.097, de 1982, Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras ("LOC") y la Ley N°18.248, de 1983, y sus modificaciones posteriores, que contienen el Código de Minería ("CM").
En primer término, debe dejarse establecido como principio general del derecho de minería,1 que "el Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas...no obstante la propiedad de las personas naturales jurídicas sobre los terrenos en cuyas entrañas estuvieren situadas." (artículo 19 N°24, inciso 6° CPR).
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Como puede observarse la CPR separó el dominio de las minas respecto del terreno superficial, "esto porque la mina (o mena, en lenguaje técnico) y el terreno superficial son bienes distintos."2
Con lo anterior, la CPR "recogiendo la experiencia histórica derivada de decenios de explotación minera, ratificó el criterio de dominios separados."3
Con esta separación de dominios, y teniendo en cuenta que el concesionario minero requiere necesariamente del terreno superficial para acceder a su mina, no resulta difícil precaver que surjan conflictos entre los titulares de esos diversos dominios. A este respecto la CPR estableció el principio que debía informar la solución de esos conflictos: "Los predios superficiales estarán sujetos a las obligaciones y limitaciones que la ley señale para facilitar la exploración, la explotación y el beneficio de dichas minas" (artículo 19 N°24, inciso 6° parte final, CPR). Estas obligaciones y limitaciones son de carácter especial y se adicionan a las de carácter general que afectan a toda clase de dominios, incluyendo el del concesionario minero, y "que deriven de su función social. Ésta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental" (Art° 19 N° 24, inciso segundo, CPR). Atendida la existencia de las obligaciones y limitaciones de carácter especial, que sólo afectan a los predios superficiales y están establecidas en favor de las concesiones mineras, algunos autores4 han sostenido la supremacía de éstas sobre aquellas, posición que no comparto, pues sólo son, por mandato constitucional, dominios distintos, ambos protegidos por la misma garantía constitucional del Art° 19 N° 24 CPR.5
La CPR, junto con hacer la distinción de propiedades ya mencionada, dispone que "corresponde a la ley determinar qué sustancias de aquellas a que se refiere el inciso precedente (léase sustancias fósiles o minas)...pueden ser objeto de concesiones de exploración o de explotación. Dichas concesiones se constituirán siempre por resolución judicial y tendrán la duración, conferirán los derechos e impondrán las obligaciones que la ley exprese, la que tendrá el carácter de orgánica constitucional" (artículo 19 N°24, inciso 7°, primera parte). De este modo, serán las concesiones mineras6 las que otorguen el derecho de explorar y explotar sustancias minerales y consecuentemente obtener las "facilidades" (parafraseando el inciso 6° ya referido) a que están sujetos los predios superficiales.
En síntesis, "desde el momento que consagró la independencia jurídica de las minas respecto del terreno de su ubicación, el constituyente hubo de admitir la posibilidad de que se produjera contraposición de intereses entre el Estado o el concesionario minero, por una parte, y el titular del terreno, por la otra. Pues bien, junto con reconocer tal posibilidad, para resolver el problema dispuso que los predios superficiales están sujetos a las
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obligaciones y limitaciones que la ley señale para facilitar la exploración, la explotación y el beneficio de las minas."7
En cumplimento de lo dispuesto por la CPR, la ley reconoció al concesionario minero el derecho de imponer servidumbres, a las que les otorgó carácter legal, lo cual significa que el titular del predio sirviente está obligado a tolerarlas aún contra su voluntad. Así, la LOC establece que "Los titulares de concesiones mineras tienen derecho a que se constituyan las servidumbres convenientes a la exploración y explotación mineras" (artículo 8°, inciso 1°, LOC).8
Junto con reconocer el derecho de imponer servidumbres legales, la LOC estableció otros derechos en favor de los concesionarios mineros con ciertas limitaciones o alcances que atingen también a las servidumbres, como derecho accesorio de la concesión minera: "Todo concesionario minero tiene la facultad exclusiva de catar y cavar en tierras de cualquier dominio con fines mineros dentro de los límites de la extensión territorial de su concesión. Dicha facultad se ejercerá de conformidad con las normas de la presente ley y estará sujeta a las limitaciones que se prescriban en el Código de Minería. Las limitaciones se establecerán siempre con el fin de precaver daños al dueño del suelo o de proveer a fines de interés público; consistirán en la necesidad de obtener permiso del dueño del suelo o de la autoridad correspondiente, en su caso, para ejercer la facultad de catar y cavar en ciertos terrenos. El Código establecerá un procedimiento concentrado, económico y expedito para obtener dicho permiso en caso de negativa de quien debe otorgarlo. Sin embargo, sólo el dueño del suelo podrá permitir catar y cavar en casas y sus dependencias o en terrenos que contengan arbolados o viñedos." (artículo 7° LOC).
Completa este cuadro legal de la LOC, en lo que concierne a la materia de esta ponencia, los artículos 10 y 11, que en sus números 1, reconocen el derecho exclusivo de los concesionarios mineros a hacer libremente calicatas y otras labores de exploración minera, en el caso de la concesión de exploración, y a explorar y explotar libremente las minas sobre las cuales recae la concesión, en el caso de la pertenencia, y en ambos casos "salvo la
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observancia de los reglamentos de policía y seguridad y lo dispuesto en los artículos 7° y 8°." Esta salvedad es sin duda un marco — y una limitación — al ejercicio de los derechos del concesionario.
El CM, por su parte, reprodujo y desarrolló, en diversos títulos, el estatuto jurídico de la LOC recién reseñado. Así, el Título VIII de los derechos y obligaciones de los concesionarios mineros, establece que "sólo desde que quede constituida la concesión, el titular podrá efectuar los trabajos que estime necesarios para la exploración y, en su caso, también para la explotación de la mina, según la especie de concesión de que se trate" (artículo 107); "El concesionario tendrá derecho a imponer las servidumbres a que se refieren los párrafos 1° y 2° del Título IX" (artículo 109); respecto de la concesión de exploración dispone que "Durante la vigencia de la concesión, sólo su titular tendrá derecho, dentro de los límites de ella, a hacer libremente calicatas y otras labores de exploración; el ejercicio de este derecho quedará sujeto a las obligaciones y limitaciones que establecen los artículos 14, 15, inciso 2° y siguientes, 16 N°3, y 17, el presente párrafo y las normas sobre policía y seguridad mineras" (artículo 113); y respecto de la concesión de explotación o pertenencia "El concesionario tiene los derechos exclusivos de explorar y de explotar libremente su pertenencia, sin otras limitaciones que las establecidas en los artículos 14, 15 inciso final, 17, en el párrafo segundo del Título IX y en las normas sobre policía y seguridad mineras." (artículo 116).
El Título IX del CM, intitulado "De la Exploración y de la Explotación Mineras," en su primer párrafo trata "De las Servidumbres que Gravan los Predios Superficiales."
Atendido el objeto de esta ponencia y la necesaria limitación de su extensión, sólo reseñaremos las normas de ese primer párrafo y no desarrollaremos el estatuto jurídico de los derechos, obligaciones o limitaciones de los concesionarios mineros, contenido en el CM, salvo en la medida que sirva para explicar el fundamento, alcance o contenido de los fallos judiciales que referiremos más adelante.9
El objeto de las servidumbres legales mineras es facilitar al concesionario minero, desde la constitución de su concesión, la conveniente y cómoda exploración y explotación mineras
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(artículo 120 CM).10 Las mismas servidumbres podrán imponerse en favor de los establecimientos de beneficio de minerales (artículo 121 CM).
Las...
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