Reflexiones sobre la teoria y la practica del IVA en Colombia.

Author:Jaramillo H., Christian R.
Pages:171(18)
 
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Resumen. Este trabajo discute, a la luz de la teoría tributaria, la manera de calcular el impuesto al valor agregado (IVA) de acuerdo con el Artículo 447 del Estatuto Tributario colombiano. El análisis teórico muestra que la implementación del IVA en Colombia no permite explotar todas las ventajas que el impuesto tiene en la teoría. En particular, la práctica colombiana induce cascadas tributarias y evita solo parcialmente las distorsiones en precios de bienes intermedios. A manera de ilustración, presentamos también una simulación numérica para mostrar la magnitud del efecto de cascadas tributarias en el IVA colombiano. En este sentido, si bien el impuesto es claramente superior a un impuesto a las ventas en cada etapa de la cadena productiva, es bastante inferior al IVA teórico, resultando en tasas de tributación efectiva que pueden ser el doble de las nominales. El documento demuestra, además, que la diferencia que se genera en precios según se use el método colombiano o el teórico no genera diferencia en el recaudo real cuando el impuesto se aplica a todos los bienes. Es decir, mientras que el efecto de las cascadas será regresivo, el recaudo real no presentará variaciones.

Palabras clave: impuesto al valor agregado, incidencia tributaria, cascadas tributarias, Estatuto Tributario colombiano.

Clasificación JEL: H21, H22, C15, K34.

Abstract. This paper discusses the way in which the Colombian Tax Code determines the taxable base of the value added tax (VAT). Our analysis shows that the Colombian legislation fails to exploit some of the theoretical advantages of the tax, as it induces cascading and distortions of input prices in production. We carry out a numerical simulation to illustrate the magnitude of these inefficiencies and show that while the Colombian VAT is clearly superior to a general sales tax, it is inferior to the theoretical implementation of the VAT. Additionally, we show that under a VAT applied across the board the Colombian and the theoretical implementation yield equal real tax revenues but different price level adjustments.

Key words: value added tax, tax incidence, tax cascading, Colombian Tax Code.

JEL classification: H21, H22, C15, K34.

  1. Introducción

    El impuesto al valor agregado (IVA) es uno de los principales pilares tributarios del Gobierno Nacional Central colombiano, con un recaudo de algo más del 4.0 % del PIB en el 2005 (aproximadamente 30 % del recaudo tributario total del GNC ese año). (1) Es además el impuesto más eficiente, en el sentido que un aumento del 1 % en la tasa del gravamen produce aumentos en el recaudo mayores con el IVA que los que se obtendrían con otros impuestos (Rutherford, et al., 2006). Esta ventaja en eficiencia se ve limitada en la práctica por la percepción sobre la progresividad del IVA que, como la de otros impuestos al consumo, es difícil de modular. El impuesto tiene además un impacto importante sobre el consumidor, pues su incidencia sobre bienes en la canasta familiar es aproximadamente igual a uno (Jaramillo y Tovar, 2007).

    En el sentido teórico, el IVA es un impuesto al consumo innovador y complejo, particularmente cuando se compara con los impuestos a las ventas tradicionales. Esta complejidad es el costo que se paga para minimizar los problemas de cascadas y de distorsión de precios de insumos que se pueden generar con impuestos al consumo. La complejidad teórica viene acompañada de una significativa complejidad administrativa, tanto en términos logísticos como de los incentivos para que el contribuyente reporte su actividad gravable (Ebrill, et al., 2001). Además, el IVA recauda a lo largo de las diferentes etapas de producción, así que no se pierde la totalidad del recaudo cuando hay evasión en un punto de la cadena (Zee, 1995).

    El presente documento demuestra que la reglamentación del cálculo del IVA en el Estatuto Tributario colombiano, si bien se acoge a las prácticas usuales para la implementación del IVA con crédito por recibos, no refleja completamente estos principios teóricos. La manera prescrita de calcular el monto del IVA necesariamente causa cascadas en los pagos de impuestos a lo largo de la cadena productiva y elimina solo parcialmente la distorsión de precios en bienes intermedios y finales. Aunque administrativamente es difícil evitar las cascadas, los ejemplos de la Unión Europea demuestran que, por lo menos, el IVA se puede definir legalmente como lo reclaman los preceptos teóricos. (2) Una evaluación sobre las características del gravamen tal y como se aplica en el terreno es necesaria para anclar la discusión sobre el impacto de las reformas tributarias en la evidencia empírica. Los efectos de incidencia que se discuten en este trabajo deben ser parte central del diseño tributario y no quedar relegados a especulaciones y discusiones sobre ideología fiscal.

  2. Aspectos teóricos del IVA

    El impuesto al valor agregado es una versión sofisticada de la tributación por el lado del consumo, cuyo diseño incorpora resultados de la teoría tributaria y de la práctica administrativa.

    Dado que es imposible gravar todos los bienes de consumo, el problema de tributación óptima al consumo consiste en hallar el esquema de impuestos que minimiza la pérdida de eficiencia cuando al menos un bien no se puede gravar. Las prescripciones teóricas en este sentido varían según los supuestos sobre los esquemas de tasas que se pueden implementar.3 Sin embargo, un resultado general es que la tributación óptima al consumo requiere de tasas de tributación diferentes para distintos bienes.

    Un segundo elemento a considerar es el tratamiento de los bienes intermedios en la cadena productiva. Diamond y Mirrlees (1971) muestran que, cuando no hay economías de escala en la producción, el sistema tributario óptimo siempre requiere que haya eficiencia productiva y esto exige que los precios relativos de los insumos de producción permanezcan sin distorsión. Es decir, el efecto de los impuestos debe recaer exclusivamente sobre bienes finales. Este resultado se ve reforzado cuando Atkinson y Stiglitz (1976) muestran que, bajo separabilidad débil entre ocio y consumo en la función de utilidad, cualesquiera objetivos redistributivos del planificador social se pueden alcanzar sin distorsionar la producción.

    Más recientemente, la prescripción teórica general de eficiencia productiva ha sido objeto de controversia. Naito (1999) muestra que, en el corto plazo, si uno de los objetivos del sistema tributario es redistribuir riqueza y los precios de los factores de producción son endógenos (como en las economías de escala), el resultado cambia. El sistema óptimo requiere entonces utilizar distorsiones en los precios relativos de los factores de producción como uno de los canales de redistribución de ingreso. En el largo plazo, sin embargo, la teoría no ha llegado a un consenso. Cuando el modelo se extiende para incluir la elección de ocupación por parte de los individuos, de nuevo se puede tornar deseable mantener la eficiencia. Por ejemplo, si la elección depende puramente de características exógenas de las personas, se recupera el resultado de Diamond y Mirrlees (Saez, 2004), pero si las características se determinan a su vez por decisiones en la adquisición de capital humano, no (Naito, 2004). (4)

    El impuesto al valor agregado se inscribe en la tradición de evitar los gravámenes sobre bienes intermedios. Para entenderlo, es útil examinar la alternativa más cercana. La lógica de un impuesto a las ventas requiere identificar los bienes finales en la economía y eximir de tributación a los que no lo son. Considere un bien que se produce en dos etapas, de manera que el valor agregado en cada etapa i sea [v.sub.i]. En ausencia de impuestos, el precio del bien para el consumidor final es [v.sub.1] + [v.sub.2]. Con el impuesto a las ventas únicamente sobre el bien final, el precio es

    [q.sup.V] = ([v.sub.1] + [v.sub.2]) (1 + t). (1)

    Por supuesto, es administrativamente muy complicado establecer si un bien llega al consumidor final o es un bien intermedio. Los errores en este sentido causan ineficiencias: si el error es de exclusión, la base tributaria se erosiona y el recaudo es menor al que debe ser. En contraste, si el error es de inclusión, es decir, si se grava un bien intermedio, se genera una cascada tributaria, de manera que se afectan tanto la eficiencia en consumo (por el precio del bien final) como en producción (por el precio del bien intermedio).

    De los dos tipos de errores, el de exclusión es el que ha sido objeto de mayor atención en la literatura. Su efecto es equivalente al de tener un bien excluido de la base gravable y consiste en una ruptura de la cadena de créditos y recibos. (5) Si el bien excluido está al final o al comienzo de la cadena productiva, solo el valor agregado de esa etapa queda sin tributar. Si en cambio se trata de una etapa intermedia, además de la menor tributación se pierde la documentación sobre el impuesto pagado en etapas anteriores. El aumento del precio del bien debido a esos pagos se torna parte de la base gravable de etapas posteriores, de manera que aparece una cascada tributaria.

    El error de inclusión, menos tratado en la literatura, es sin embargo el foco de este documento. Si, por ejemplo, se grava el bien en la primera etapa productiva, el precio final es

    [q.sup.V] = ([v.sub.1] (1 + t) + [v.sub.2]) (1 + t) = ([v.sub.1] + [v.sub.2]) (1 + t)t (2)

    y la tasa efectiva de tributación es mayor de lo previsto. Además, el precio del bien intermedio es [v.sub.1] (1 + t), también distorsionado --en contravía de la prescripción de eficiencia productiva. El recaudo tributario total, incluyendo la primera y segunda etapas productivas, es

    [R.sup.V] = t[v.sub.1] + t([v.sub.1] (1 + t) + [v.sub.2]) = t([v.sub.1] + [v.sub.2]) + t(1 + t) [v.sub.1]. (3)

    2.1. Implementación del IVA (6)

    El IVA es una manera de gravar los bienes finales sin tener que identificar el momento en la cadena productiva en que se llega a ellos. La idea es...

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