Primera version de la politica de seguridad democratica: se cumplieron los objetivos?

• Author: Pérez, Gerson Javier
• Pages: 179(35)

First version of the política de seguridad democrática: were the objectives accomplished?

1 Introducción

Los trabajos pioneros sobre criminalidad se dieron a conocer en los años 60 con Becker (1968) como uno de los más influyentes, visualizando el crimen como una actividad lucrativa que se vería afectada por los cambios en la fuerza policial y los cambios en el poder económico de los delincuentes. (1) Los actos terroristas ocurridos recientemente en todo el mundo han servido como hechos exógenos que han permitido aislar la potencial relación de endogenidad entre las medidas de seguridad y el crimen (Di Tella y Schargrodsky, 2004; Klick y Tabarrok, 2005; Draca et al., 2011; Machin y Marie, 2011). Los hallazgos han dado cuenta de efectos negativos y significativos de las políticas de seguridad sobre las tasas de crimen.

Para Colombia, aunque existe un amplio número de estudios sobre crimen, son pocos los que analizan los efectos causales de las políticas de seguridad. Angrist y Kugler (2008) analizan el impacto del aumento de los cultivos de coca durante la década de los noventa sobre variables de violencia y mercado laboral en las áreas rurales. Los autores encontraron efectos económicos leves, as í como mayor violencia en regiones con antecedentes de producción de coca. Un estudio particularmente ligado a la Política de Seguridad Democrática (PSD), es el de Cortes et al. (2012), quienes analizan los efectos causales de la presencia policial sobre indicadores del conflicto en Colombia. Los resultados indican que mayor presencia policial es una condición necesaria pero no suficiente para mitigar la intensidad del conflicto en Colombia.

En el presente trabajo se utiliza la experiencia de la primera etapa de la PSD (2002-2006), implementada por el gobierno que inicio en agosto de 2002, con el fin de analizar el impacto derivado de adoptar medidas de seguridad específicas sobre los indicadores de crimen. Utilizando información sobre los bienes administrados por la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) y las tasas de crimen a nivel departamental, este artículo proporciona evidencias claras que respaldan el hecho de que las políticas de seguridad reducen los niveles de crimen. En particular, este trabajo muestra que los cambios legislativos contribuyeron especialmente a este resultado. Las modificaciones en la Ley de Extinción de Dominio (LED)--que aumento el numero de bienes incautados y administrados por el DNE--y la mejora en el sistema de recompensas para quienes denuncien crímenes y bienes ilegalmente adquiridos son un claro ejemplo de ello.

Este artículo contribuye al análisis de los efectos de una política de seguridad sin precedentes en el país, en un contexto de altos niveles históricos de violencia. Primero, pone un nuevo énfasis en los efectos sobre criminalidad para un numero amplio y detallado de indicadores. La diversidad de grupos criminales en Colombia permite el análisis de algunos de los indicadores por tipo de perpetradores. Adicionalmente, la detallada información sobre criminalidad permite diferenciar los resultados de acuerdo a un impacto local o nacional, en términos de si se hace referencia a organizaciones criminales con alcance nacional o si se trata de grupos pequeños de criminales comunes. Aun cuando la política de seguridad tenía un alcance nacional, en este estudio se explotan los efectos desproporcionados (en términos del numero de incautaciones) sobre departamentos que, por razones climáticas, calidad del suelo, políticas sociales o desempeño económico, fueron punto de convergencia para las actividades criminales. (2)

Los resultados muestran como las actividades criminales se redujeron significativamente después de la implementación de la política en los departamentos de altos-incrementos relativo a los de bajos-incrementos, especialmente para aquellos crímenes cometidos por organizaciones de alcance nacional (guerrillas, paramilitares y narcotraficantes) comparado con delitos cometidos por criminales comunes. En particular, actividades propias de los grupos de crimen organizado tales como robo de vehículos, piratería terrestre, terrorismo y secuestro se redujeron sustancialmente, mientras que delitos cometidos por criminales comunes no parecen haberse afectado en los departamentos de altos-incrementos con respecto a los de bajos-incrementos. Adicionalmente, los resultados encontrados son consistentes con diferentes especificaciones de los grupos de departamentos y puntos de inicio de la política de seguridad.

El documento está organizado de la siguiente manera. La sección 2, describe la política de seguridad implementada desde finales de 2002, así como la clasificación de las regiones. En la sección 3, se describe la información utilizada en el análisis. En la sección 4, se presenta la estrategia empírica y la discusión acerca de algunos posibles factores de confusión que podrían oscurecer los verdaderos efectos causales. Los resultados y su interpretación se presentan en la sección 5. Los ejercicios de sensibilidad en la sección 6, y conclusiones en la sección 7.

2 La Política de Seguridad Democrática y la clasificación de las regiones

2.1 Detalles de la política

La Política de Seguridad Democrática fue una política nacional introducida e implementada desde el primer gobierno de Álvaro Uribe en agosto de 2002 en Colombia. El principal propósito de la nueva política de seguridad fue la reducción de los altísimos niveles de violencia en el país. Los principales cambios llevados a cabo por el nuevo gobierno involucraban nuevas regulaciones, y cambios a las ya existentes, con el fin de hacerlas aplicables a la lucha contra las organizaciones criminales. Fundamentalmente, lo que hizo la diferencia en la obtención de resultados positivos, con respecto a intentos anteriores, fue golpear no solo militar sino económicamente a las organizaciones al margen de la ley. La nueva estrategia enfoco sus esfuerzos en el rastreo e incautación de bienes y rentas provenientes de las organizaciones criminales.

Dentro de las principales acciones llevadas a cabo como parte de la PSD se encuentran los cambios hechos a la Ley de Extinción del Dominio sobre los bienes adquiridos ilegalmente (Ley 333 de 1996). Bajo esta nueva estrategia el gobierno buscaba debilitar militar y financieramente a las organizaciones criminales aumentando simultáneamente los recursos del gobierno para programas sociales y de seguridad. Estos recursos serían utilizados para incrementar la seguridad y mejorar la legislación existente y el sistema de recompensas. En el pasado, esta legislación tuvo efectos modestos para detectar e incautar recursos financieros provenientes de actividades criminales, razón por la cual el nuevo gobierno, por medio del Decreto 1975 de 2002, hizo algunos cambios a la existente Ley de Extinción de Dominio. Esta nueva legislación se convirtió en parte fundamental en la lucha contra de estas organizaciones. (3)

Los siguientes fueron los principales cambios que afectaron la incautación de bienes. Primero, a las personas bajo investigación por posible posesión de bienes adquiridos ilegalmente ya no se les permitiría utilizar representantes durante las primeras etapas de las diligencias judiciales. La implicación de esta medida es que los propietarios, muchos de ellos perseguidos por la justicia, tendrían que defender personalmente dichos bienes ante las autoridades judiciales exponiéndose a ser capturados. De acuerdo a la legislación, si los implicados no se presentan dentro de los tres primeros meses, el gobierno estaría habilitado para tomar posesión de dichos bienes. Adicionalmente, con el fin de acelerar los procesos de extinción de dominio, la naturaleza penal sobre los bienes adquiridos ilegalmente fue removida. La legislación anterior (Ley 333 de 1996) establecía que únicamente las propiedades bajo un proceso penal estarían expuestas a que se les aplicara la extinción de dominio, lo cual era otra causa de demoras en los procesos de extinción. Bajo la nueva legislación, dicho proceso es autónomo sobre los bienes y ya no tiene que estar atado a un proceso penal de más larga duración.

La figura 1 muestra como la adopción de estas medidas genero desde el 2003 un fuerte aumento en el número de propiedades administradas por la DNE. Es posible notar que antes de 2002 el número de incautaciones fue no solamente muy bajo, menos de 1,000 propiedades en promedio, sino que presentaba una sostenida tendencia a la baja. Por otro lado, después de un sostenido aumento desde 2002, el numero de propiedades aumento hasta alcanzar cerca de 5,000 bienes incautados solo en el año 2006.

[FIGURA 1 OMITIR]

2.2 Clasificación de las regiones

La estrategia de investigación utiliza los cambios en el número de incautaciones introducidos por las modificaciones en la legislación. Específicamente, se usa el número de propiedades (urbanas, rurales, sociedades, y vehículos) administradas por la DNE durante el período 1998-2006 con el fin de clasificar los departamentos en dos grupos: en el primero, aquellos con altos incrementos en el número de incautaciones (por encima del percentil 75) y, el segundo, conformado por el restante grupo de departamentos. En particular, el grupo de departamentos se dividió según su distribución en cuatro niveles de incremento en el numero de incautaciones entre 2001 y 2006: cero o negativo, bajo (entre 1% y 179%), medio (entre 180% y 899%), y alto (mayores al 900%). La figura 2 muestra como el grupo de departamentos de altos-incrementos parece estar diferenciado, en cuanto al efecto de la política, del grupo de bajos incrementos.

[FIGURA 2 OMITIR]

El grupo de altos-incrementos se compone de los siguientes departamentos: Antioquia, Atlántico, Cesar, Cundinamarca, La Guajira, Sucre, San Andrés, Amazonas y Guainía, mientras que el grupo de comparación agrupa los 24 departamentos restantes. El argumento detrás de la distinción entre los dos grupos es que impactos desiguales sobre la...