?Hay pereza fiscal territorial en Colombia?

Author:Bonet-Moron, Jaime
Pages:247(61)
 
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Is there subnational fiscal laziness in Colombia?

?Ha preguica fiscal territorial na Colombia?

Introduccion

Colombia es el pais unitario con mayor descentralizacion del gasto en America Latina. De acuerdo con el BID (2012), el gasto promedio de los gobiernos subnacionales (GSN) como proporcion del PIB en America Latina alcanzaba el 9,8 % a finales de la decada de 2000. Tres paises federales de la region se ubicaban en los primeros lugares, Brasil (21,5 %), Argentina (15,6 %) y Mexico (10,6 %). Dentro de los unitarios, Colombia encabezaba con un gasto subnacional cercano al 10,4 % del PIB. Porto et al. (2017) indican que, aproximadamente, el 39 % del gasto publico colombiano es ejecutado por los GSN: departamentos (18 %) y municipios (21 %).

La descentralizacion colombiana fue profundizada por la Constitucion Politica de 1991. Para asegurar el exito de este proceso, la Carta Politica establecio que las competencias que se descentralizaban debian estar acompanadas por los correspondientes recursos para asumirlas. Se procedio, en ese momento, a transferir responsabilidades principalmente en tres sectores: educacion, salud y saneamiento basico. A su vez, para financiar las nuevas competencias se establecieron dos fondos: el situado fiscal y las participaciones municipales. A lo largo de los ultimos 20 anos, estos fondos han tenido varias reformas en la busqueda de una mayor equidad y eficiencia, que terminaron con la creacion del Sistema General de Participaciones (SGP).

Ademas de estos recursos, la Constitucion establecio que las regalias provenientes de la explotacion de recursos minero-energeticos eran propiedad de las entidades territoriales donde se realizaba la explotacion y transporte del producto. En la medida en que eran pocos los departamentos y municipios con recursos minero-energeticos en su suelo, la distribucion de las regalias estaba altamente concentrada en pocos territorios: siete departamentos concentraban el 70 % de los recursos asignados en el periodo 2002-2011 (Bonet y Urrego, 2014). Esta situacion llevo a una reforma del esquema de distribucion que constituyo el Sistema General de Regalias (SGR).

El SGP y el SGR se constituyen en las mas importantes transferencias a los GSN. En 2015 estos representaban el 3,8 % y el 1,5 % del PIB, respectivamente. Si bien existen tambien recursos que invierte el gobierno nacional directamente a traves de la inversion programada en el presupuesto general de la nacion (PGN), el SGP y el SGR son las transferencias ejecutadas directamente por los GSN. El SGP son recursos condicionados a determinados sectores, mientras que los del SGR no estan etiquetados y los GSN tienen libertad para decidir en que proyectos se invierten. Sin embargo, los dos son asignados a los departamentos y municipios de acuerdo con los criterios definidos en un marco regulatorio.

Es un hecho que la descentralizacion colombiana ha sido menor por el lado de los ingresos que por el de los gastos. Segun informacion del Ministerio de Hacienda y Credito Publico (MHCP) y las ejecuciones presupuestales del Departamento Nacional de Planeacion (DNP), aproximadamente el 80 % de los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) fueron recaudados por el gobierno central en 2014. Por su parte, los ingresos recaudados por los GSN estan agrupados en pocos municipios. En efecto, Bogota, Medellin, Cali, Barranquilla y Cartagena recaudaron el 55 % del total de los ingresos corrientes municipales. En la medida en que la actividad economica esta concentrada en pocos territorios, la capacidad local de generacion de ingresos es mas fuerte en aquellos con mayores bases tributarias.

Lo anterior implica que los GSN enfrentan una alta dependencia de las transferencias afectando su autonomia fiscal. Esta situacion ha dado pie al desarrollo de varias investigaciones que buscaron determinar el impacto de la mayor descentralizacion sobre la estabilidad macroeconomica nacional y el efecto de las mayores transferencias en la generacion de recursos propios o desempeno fiscal en los GSN. Muchos de los primeros trabajos se concentraron en analizar las implicaciones macroeconomicas de la descentralizacion a finales de la decada de los noventa, cuando se presentaron problemas en la sostenibilidad de las finanzas publicas territoriales que llegaron a comprometer la estabilidad fiscal nacional (Junguito et al., 1995; Fainboim et al., 1997; Alesina, 2002; Lozano, 2001). Segun Alesina (2002), la separacion de recaudo y gasto entre distintos niveles del gobierno condujo a muchos departamentos y municipios a la acumulacion de deuda y al crecimiento de su deficit operacional. En particular, Melo (2001) encuentra que el aumento de las transferencias resulto en un mayor gasto en las entidades territoriales (flypaper effect), especialmente en las que mas dependian de esta fuente de ingresos.

Existen otros estudios que buscaban evaluar si el mayor proceso de descentralizacion pudo causar pereza fiscal, es decir, si ante los mayores recursos transferidos, los gobiernos subnacionales recaudaban menos ingresos propios. Sanchez et al. (1994) concluian que, a pesar de que no existe evidencia empirica para confirmar pereza fiscal ante la presencia de transferencias, esta podria llegar a generarse. Estos autores consideraban que los municipios pueden fortalecer sus ingresos mediante reformas administrativas mas que tributarias, ya que los impuestos locales son una fuente dinamica potencial de recaudos, pero los problemas administrativos y los atrasos de los avaluos catastrales impiden que lleguen a su optimo. En relacion con esto, Zapata et al. (2001) concluyen que la descentralizacion produjo muy poca autonomia financiera local. Los autores afirman que esto se debio a bases tributarias locales poco dinamicas, un crecimiento elevado del gasto territorial que no logro ser financiado con las crecientes transferencias y que condujo a situaciones de endeudamiento que amenazaron la sostenibilidad de varias entidades territoriales.

Posteriormente, Cadena (2002) no encontro evidencia de pereza fiscal en los municipios, dado que los ingresos tributarios municipales mejoraron simultaneamente con el aumento de las transferencias. Esta autora concluye que el esfuerzo fiscal es diferencial de acuerdo con las caracteristicas demograficas y socioeconomicas de cada municipio. En linea con este resultado, Zapata (2010) y Zapata (2016) tampoco encuentran evidencia de pereza fiscal, por el contrario, los resultados que obtienen revelan un mayor dinamismo en los ingresos corrientes que en las transferencias.

Existen algunos trabajos recientes que tambien abordan el desempeno fiscal en los GSN colombianos, pero se concentraron en el efecto de las regalias. Uno de los primeros trabajos en esta linea fue el de Perry y Olivera (2009), quienes no encuentran efectos importantes de pereza fiscal en los territorios receptores de regalias, contrario a lo que ocurre con las transferencias de ingresos corrientes nacionales. En los ultimos anos, las investigaciones de Ramirez y Bedoya (2014) y Martinez (2017) concluyen que si hay evidencia de pereza fiscal, en particular un menor esfuerzo para la recaudacion del impuesto predial en aquellos municipios con una alta participacion de las regalias en los ingresos totales. Sin embargo, estos trabajos analizan un periodo previo a la creacion del SGR. Por ultimo, en un analisis de este sistema sobre el desempeno fiscal municipal en el primer ano de aplicacion, Bonet et al. (2014) encontraron que donde la participacion de las regalias en sus ingresos totales es menor o igual al 20 %, el desempeno fiscal se deteriora a medida que se incrementa la dependencia de regalias. Por el contrario, si dicha participacion es superior al 20 0%, el desempeno fiscal mejora, pero la magnitud de la inversion se deteriora.

El principal objetivo de este trabajo es revisar la hipotesis de pereza fiscal en los municipios de Colombia. Para ello, se usan dos aproximaciones distintas: un modelo de dobles diferencias y un panel con efectos fijos. A diferencia de los estudios anteriores, este documento abarca un periodo mas amplio de tiempo, de modo que se pueden observar los efectos de los cambios experimentados por los sistemas de transferencias. Adicionalmente, se discrimina por tipo de municipio y por los dos fondos de transferencias vigentes, con el fin de determinar patrones propios de acuerdo con el tamano de la municipalidad y el sistema de transferencia. Los resultados muestran que, en el agregado, no hay evidencia de que el SGP y el SGR hayan afectado negativamente el recaudo municipal. Sin embargo, este comportamiento es diferencial entre los diferentes tamanos de municipio y en el tiempo. Ademas, el efecto positivo resulta ser menor con las regalias que con las transferencias del situado fiscal, participaciones municipales y SGP.

Es importante aclarar que la no presencia de pereza fiscal territorial no implica que los municipios y departamentos esten explotando su potencial recaudatorio plenamente. Aqui probablemente se requiere revisar el esfuerzo fiscal de los GSN, en lo que, como lo plantean Pessino y Fenochieto (2010), es necesario tener claro que se entiende por este concepto. Estos autores proponen dos aproximaciones al esfuerzo fiscal: i) estimandolo como la relacion entre la recaudacion efectiva y la capacidad tributaria y ii) calculandolo como la relacion entre la recaudacion efectiva y la potencial. La primera se aborda generalmente usando la carga tributaria, mientras que la segunda requiere la estimacion de la base tributaria dentro del esquema legal vigente para la estimacion de los tributos. Para el caso colombiano, Bonet y Ayala (2016) estimaron que los municipios recaudan en promedio el 34,6 % del potencial estimado y los departamentos cerca del 79,4 %. Para lograr explotar el potencial tributario, las entidades territoriales colombianas deberan realizar un mayor esfuerzo fiscal del que han venido haciendo.

El...

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