Les hauts et les bas du financement canadien au HCR: quelle aide et pour quels refugies?

Author:Grayson, Catherine-Lune
 
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Introduction

Le Canada compte generalement parmi les dix premiers donateurs du Haut Commissariat des Nations Unies pour les refugies (HCR). Entre 2006 et 2013, le financement du Canada au HCR a plus que double, passant de 37,3 a 84,9 millions de dollars canadiens (en dollars constants de 2013 (1)), soit une augmentation de 128 %. Durant cette periode, le financement canadien a lensemble de l'Organisation des Nations Unies (onu), incluant ses organes, ses institutions specialisees, ses fonds et ses programmes, n'a cru que de 34 %. Cette croissance est comparable a celle de l'aide multilaterale (37 %) qui inclut le financement a l'ONU, mais egalement a d'autres organisations internationales comme des institutions financieres internationales et regionales, l'Organisation internationale de la francophonie ou encore l'Organisation internationale pour les migrations. L'aide internationale totale (ou aide publique au developpement) qui combine les aides bilaterale et multilaterale a augmente entre 2006 et 2010, mais diminue depuis 2011 pour etre ramenee en 2013 a un niveau comparable a celui de 2006. Par consequent, alors que le financement multilateral en general, et a l'ONU en particulier, est en croissance legere et que le financement bilateral est en baisse, les fonds octroyes au HCR connaissent une augmentation significative (2). Sur la meme periode, selon les donnees compilees par le HCR, la part de la contribution canadienne affectee a un pays, une region ou un secteur a augmente de 32 %. Ainsi, la proportion des fonds canadiens dont peut disposer librement le HCR, des fonds communement decrits comme (3), a considerablement diminue. Ces constats refletent une tendance globale: le financement des donateurs importants, parmi lesquels le Canada, a augmente durant la derniere decennie, tout comme le budget du HCR. Au meme moment cependant, les pays donateurs affectent de plus en plus leur contribution a une zone geographique, a un theme ou a secteur d'activite specifiques.

Ces observations soulevent un certain nombre de questions quant aux raisons de ce financement certes en croissance, mais de nature de plus en plus restrictive. En examinant les tendances du financement canadien au HCR entre 2006 et 2013, cet article s'interroge sur la relation entre ce financement, la politique etrangere canadienne et la politique nationale d'immigration et d'asile, ainsi que sur la relation que le Canada entretient avec le HCR. Cette etude est de nature exploratoire et ne pretend, par consequent, pas fournir des reponses definitives. Elle espere plutot ouvrir des pistes de reflexion qui pourraient inspirer de futures recherches. Il convient de noter que durant la periode analysee, le gouvernement conservateur de Stephen Harper etait au pouvoir, soit un gouvernement qui a marque une certaine rupture dans la politique etrangere canadienne, notamment en adoptant une position tres critique envers les Nations Unies (4).

La litterature sur le financement des organisations international est etonnamment limitee, en particulier si lon considere que cette question est determinante dans leur fonctionnement et dans le debat sur leur autonomie (5). Dans le cas du HCR, cette question est d'autant plus pertinente que la quasi-totalite de son budget (98 %) depend de contributions volontaires, principalement etatiques. Les articles de Vayrynen en 2001 (6) et de Roper et Barria en 2010 (7) comptent parmi les rares etudes consacrees specifiquement a ce sujet. Le premier se penche sur le budget du HCR et souligne que le financement octroye a l'agence varie selon les interets politiques des donateurs. Vayrynen observe que des les annees 1990, la proportion du financement affecte par les Etats augmente, une tendance qu'il attribue a leur volonte de controler les interventions du HCR en fonction de leurs interets nationaux, mais egalement a leur manque de confiance envers l'institution. Roper et Barria etudient la nature du financement au hcr et soulignent que les Etats tirent des benefices prives de leurs contributions. Loescher, Betts et Milner (8) abordent pour leur part la question du financement de maniere connexe. Ils affirment que les motivations des Etats a financer le HCR sont complexes: ceux-ci souhaitent respecter leurs obligations internationales et leurs obligations morales, mais ils font egalement des choix interesses. Les contributions d'Etats affectees a un pays donne sexpliquent plus souvent par une connexion historique avec le pays, leur politique etrangere, leurs diasporas, des preoccupations securitaires, migratoires ou commerciales que par une stricte volonte de proteger les populations deplacees. Des lors, le financement au HCR, et plus largement le financement humanitaire (9), se trouve a la jonction des politiques interieures et exterieures, soit des politiques intrinsequement liees. Depuis la fin de la guerre froide, Smillie et Minear (10) observent que la politique interieure oriente toujours davantage le comportement des Etats donateurs, Etats qui ont generalement sanctionne des politiques d'asile et migratoires de plus en plus strictes et dissuasives pour se proteger des populations refugiees presentees comme menacantes, hors norme (11). L'aide humanitaire participe de cet objectif en incitant les personnes deplacees a demeurer dans leur pays dorigine ou dans les pays limitrophes. Ceci a stimule une augmentation des budgets d'aide humanitaire, mais aussi une affectation croissante des fonds (12) qui limite l'autonomie et la flexibilite des organisations et accroit le controle des donateurs. Cette conclusion nous interesse puisquelle pourrait expliquer, au moins partiellement, l'augmentation et levolution de la nature du financement au HCR. Alors en effet que les politiques d'asile du Canada se durcissent (13), le pays se montre de plus en plus genereux envers le HCR. Ce qui a premiere vue peut semble paradoxal pourrait s'inscrire dans une logique de maintien des populations loin des frontieres nationales du pays, par le biais du HCR.

Le soutien canadien au HCR s'inscrit dans un cadre humanitaire plus large dont lobjectif est de (14), en respectant les principes humanitaires d'humanite, d'impartialite, de neutralite et d'independance. Il a toutefois ete documente quau-dela des considerations purement humanitaires, la politique d'aide du Canada sert des interets commerciaux (15), securitaires (16), ideologiques (17) et de politique domestique (18), a l'instar de celle d'autres pays donateurs. Si la politique d'aide internationale fait lobjet d'une vaste litterature, les orientations de la politique publique d'aide humanitaire du Canada sont moins bien documentees. Neanmoins, en matiere de politique publique, la distinction entre l'aide d'urgence et l'aide au developpement semble caduque. Les scenarios dans lesquels sont menees les operations se sont en effet considerablement complexifies et ces interventions s'inscrivent la plupart du temps dans la duree, requerant successivement ou en alternance des projets d'urgence, de rehabilitation/ reconstruction et de developpement. Par ailleurs, au niveau operationnel, la division entre aide au developpement et aide humanitaire est inappropriee, l'aide etant dans les deux cas administree au moins en partie par les memes acteurs et financee par les memes bailleurs etatiques. Ainsi, meme si les logiques d'action different, les politiques d'aide humanitaire du Canada font partie de la politique publique d'aide internationale.

Les politiques d'aide internationale ont ete largement transformees dans les dernieres annees. La a engendre un changement de paradigme tant sur le plan discursif que pratique, et ce dans la vaste majorite des pays occidentaux dont le Canada (19). Le principal argument repose sur une premisse simpliste ou la pauvrete serait le catalyseur des conflits violents, lesquels deviennent des lieux de recrutement de terroristes. L'aide internationale est de ce fait envisagee a travers le prisme de la securite nationale et comme un outil parmi d'autres pour lutter contre le terrorisme et l'insecurite. En depit des critiques de nombreux chercheurs quant au bien-fonde de cette approche, elle se trouve au centre du (20). Les pays occidentaux ont ainsi embrasse le principe de l'aide au developpement et de l'assistance aux refugies comme vecteurs de securite. Cette grille d'analyse alimente notre reflexion.

Cet article presente une etude de cas preliminaire sur le financement canadien au HCR et, plus largement, contribue au developpement de la recherche sur le financement humanitaire. La recherche examine si l'augmentation de la contribution canadienne au HCR peut etre comprise comme un prolongement des politiques nationales d'asile et de la volonte de maintenir a lecart des populations jugees indesirables, ou encore de la politique etrangere (qui devrait etre coherente avec la politique interieure). Letude explore egalement si cette contribution correspond aux priorites du HCR ou temoigne d'un manque de confiance envers lorganisation. Enfin, la recherche s'interroge sur l'influence que peut exercer, a travers son financement, le Canada sur le HCR.

Dans ce dessein, apres une breve section methodologique, nous presentons les principales donnees de financement, puis nous les analysons a la lumiere des priorites canadiennes de developpement etablies par le ministere des Affaires etrangeres, du Commerce et du Developpement (maecd), de levolution de la politique nationale d'immigration et d'asile et des orientations du HCR. Au-dela du fait que le financement canadien suit une tendance internationale pour repondre aux besoins humanitaires grandissants de populations refugiees, nous observons que le financement au HCR participe de la politique interieure et exterieure canadienne en visant des pays qui sont a la fois les lieux dorigine ou les premiers pays d'accueil de refugies et ont ete definis comme des cibles privilegiees de l'aide internationale canadienne, tout en repondant...

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