?Cual es el costo fiscal de la dualidad en el sistema pensional colombiano?

• Author: Calixto Rodriguez, Luis Carlos
• Pages: 231(81)

What is the fiscal cost of duality in the Colombian pension system?

Qual e o custo fiscal da dualidade no sistema de pensoes colombiano?

Introduccion

En la decada de los noventa, el sistema pensionai colombiano tuvo un cambio de esquema. Antes de 1993 funcionaba el esquema de prima media (PM) manejado por el Instituto de Seguro Social (ISS), la Caja Nacional de Prevencion (CAJANAL) y las cajas de prevencion departamentales; posteriormente, paso a trabajar conjuntamente con el esquema de capitalizacion individual (CI). Esto permitio compartir el funcionamiento del sistema pensional de forma sustituta, con el proposito de generar impactos positivos en el crecimiento de la economia por medio de direccionamientos correctos del ahorro en inversion para que el ingreso nacional colombiano creciera.

Razones como pensiones privilegiadas, cambios demograficos y mercado laboral debil justificaban el ingreso del esquema de capitalizacion individual en el sistema pensional, el cual ofrecia mayor crecimiento economico, mejor distribucion de los ingresos para las pensiones basados en el argumento de igualdad y la disminucion del deficit pensional. En la transicion de esquemas, el Estado colombiano debia cumplir con las responsabilidades adquiridas, como como los bonos pensionales, con la particularidad que ya no recibia flujos porque sus afiliados habian hecho la transferencia al esquema de CI. El segundo error fue que los esquemas debieron funcionar de forma paralela y complementaria con el enfoque de pilares y no paralela y sustituta. El tercer error son los factores que hacen que el esquema de capitalizacion individual no funcione de la manera adecuada, como la baja tasa de interes, la informalidad y el bajo nivel promedio salarial.

El panorama actual da a entender que el Gobierno nacional no puede desligarse de la responsabilidad contractual del sistema pensional y debe cumplir con las pensiones de los trabajadores; por su parte, el esquema de CI no ha cumplido con su tarea asignada de disminuir la carga contractual del Gobierno nacional y el deficit pensional ha aumentado. Por lo tanto, este trabajo trata de estimar el costo de mantener dos esquemas en funcionamiento por medio de la estimacion de un salario recomendable periodo a periodo, el cual no genera costo fiscal. Este trabajo se divide en cuatro partes. La primera parte del trabajo es teorica y se divide en dos secciones. En la primera se contextualiza todo lo referente a un sistema y esquema pensional, desde sus inicios hasta los parametros que se deben tener en cuenta en cada uno de ellos. La segunda describe el modelo teorico tanto para un esquema de CI como de PM. La tercera parte del trabajo es practica y muestra una revision bibliografica empirica de los modelos que se han desarrollado, seguido de la modelacion que se desarrollo en la primera parte. La cuarta parte reune tanto la parte teorica como la empirica para dar recomendaciones al actual sistema pensional colombiano.

1. Revision bibliografica de los aspectos analiticos

   El individuo ahorra durante su vida laboral para tener una proteccion en la vejez y para ello entran en juego los conocidos sistemas de seguridad social que funcionan por esquemas publicos y privados. Los sistemas de proteccion social fueron creados por William Beveridge en Inglaterra y por Otto Bismarck en Alemania. Beveridge creia que la sociedad estaba en la responsabilidad de proteger al individuo ante la incapacidad de la vejez, de desempleo o de enfermedad, a las cuales era propenso en esa etapa de la vida.

   El esquema de Beveridge, segun Merchan (2002), debe cumplir con los principios de universalidad, integralidad, obligatoriedad y solidaridad. El principio de universalidad y de integralidad explica que todos los miembros de una sociedad deben estar cubiertos en todas las posibles incapacidades anteriormente nombradas. El principio de obligatoriedad implica que el Estado debe cumplir con dichas responsabilidades consecuentemente con lo que estipula el principio de universalidad. Y el principio de solidaridad expone que la sociedad debe proteger al individuo sobre las incapacidades que se le acontezcan. El segundo sistema expuesto por Bismarck explica que los unicos individuos que pueden pertenecer al sistema de seguridad social son los asalariados; este sistema tiene como caracteristica que es financiero, donde sus beneficios estan definidos segun sus contribuciones y cada persona es responsable de su situacion de seguridad social.

   Con los sistemas de seguridad social de Bismarck y Beveridge se crean los esquemas con los cuales funcionan los sistemas pensionales. El sistema de Beveridge se asemeja al esquema de Prima Media (PM) y el sistema de Bismarck se asemeja al esquema de Capitalizacion Individual (CI), ya que como se explico, en el sistema de Beveridge el Estado garantiza la seguridad social de los trabajadores y en el Bismarck, la seguridad social es responsabilidad de cada individuo. Lindbeck y Persson (2003) explican el funcionamiento de estos dos esquemas y describen que pueden ser combinaciones de tres principales dimensiones. La primera dimension es de contribucion definida versus beneficio definido; la segunda es de fondos y sin fondos y la tercera, de vital importancia por su impacto a las finanzas publicas, es la de sostenibilidad actuarial.

   De la primera dimension se entiende como contribucion definida una tasa fija de contribucion, que se determina de manera exogena con respecto al salario, mientras que beneficio definido corresponde a un desembolso que se determina segun el nivel de ahorro al momento de pensionarse. La segunda dimension se refiere al financiamiento. En los esquemas sin fondos la generacion actual de trabajadores paga un impuesto para garantizar las pensiones de los actuales pensionados y los esquemas con fondos las pensiones dependen del nivel de ahorro de cada afiliado. Por ultimo, la dimension actuarial se puede ver desde dos perspectivas. La primera es una perspectiva macro, que establece si el sistema es estable financieramente a largo plazo, y la segunda perspectiva es micro, y se refiere a las contribuciones y beneficios a nivel individual.

   De la combinacion de las dimensiones, nacen los esquemas de PM y de CI que tienen en comun tres variables: el ingreso base de cotizacion (IBC), el tiempo de ahorro y desahorro y el ingreso base de liquidacion (IBL). El esquema de PM se caracteriza por un acuerdo intergeneracional con fundamentos de solidaridad, donde los trabajadores de hoy respaldan las pensiones de los trabajadores de ayer y los trabajadores de manana respaldaran las pensiones de los trabajadores presentes. Como se trata de un esquema solidario, todas las cotizaciones se introducen en un fondo comun para responder por las pensiones. Mientras que el esquema de CI se caracteriza por ser una cuenta individual donde cada trabajador cotiza una proporcion del salario junto con la cotizacion del empleador. La finalidad del esquema es obtener un fondo suficiente que permita tener una pension desde el monto en que se retira de trabajar hasta la esperanza de vida y se logra mediante la tasa de rentabilidad a la cual estan expuestas los ahorros de los cotizantes.

   El esquema de CI y el de PM son vulnerables a diferentes situaciones. Las variables que hacen que el esquema de PM sea vulnerable son los cambios demograficos y la informalidad en el mercado laboral, y las variables que hacen vulnerable al esquema de CI son las tasas de rentabilidad. Cerda (2004) explica que los cambios demograficos son variables exogenas al modelo y no hay ningun parametro que permita modificar la composicion demografica, y como las tendencias poblacionales indican que las poblaciones envejecen, aumentan la tasa de dependencia y la responsabilidad contractual del Estado por el aumento creciente en la esperanza de vida.

   El segundo factor que hace vulnerable al esquema de PM es la formalidad del mercado laboral. Hay dos aspectos que aumentan la informalidad laboral, estos son los bajos salarios y los costos salariales tanto para el trabajador como para el empleador. Estos elementos incentivan a la desvinculacion de la proteccion a la vejez y a no tener una pension. Para un esquema de PM la informalidad implica no recibir un flujo constante de recursos que le podria ayudar a financiar las actuales pensiones.

   Si aumenta la tasa de dependencia y la esperanza de vida y disminuye la tasa de natalidad y fertilidad, la piramide poblacional cambia piramidal a una rectangular, y en el peor de los casos a una piramide invertida. De llegar a presentarse estos cambios, las formas que tiene el Estado para que el esquema de PM sea sostenible es reasignar recursos, aumentar los impuestos referentes a la seguridad social o realizar cambios estructurales o coyunturales al sistema pensional. Estas reformas estructurales implican cambiar los parametros actuales del esquema, realizar una transicion total o parcial entre esquemas.

   El cambio del sistema pensional en sus esquemas genera opiniones tanto de apoyo como de rechazo. Las posturas en favor del cambio de esquemas tienen por argumentos que si el ahorro aumenta, aumenta la inversion, aumentan el stock de capital y por lo tanto, aumenta el nivel de produccion y consumo que genera una mayor riqueza. De igual forma, uno de los aspectos positivos de dichos cambios es que el sistema pensional no estaria sujeto a los cambios demograficos y liberaria al Estado de las responsabilidades pensionales con su creciente deficit.

   Luego, el esquema de CI se presenta como una solucion para generar impactos positivos en la economia y dejar en manos del mercado el funcionamiento de un sistema con responsabilidad estatal. Las administradoras de fondos de pension tambien argumentan que las transferencias que hace el Gobierno nacional a los gobiernos territoriales relacionados a las pensiones son significativas y anualmente superan el medio billon de pesos. La siguiente figura muestra el...