Dimension del estado y descentralizacion fiscal. Elementos para el debate desde la experiencia reciente de America Latina.

• Author: Pinilla, Diego
• Position: Ensayo
• Pages: 89(35)

Scope of the state and fiscal decentralization. An approach from the Latin America experience

1 Introduccion

Existe un conocido y no resuelto debate entre quienes ven en la descentralizacion fiscal un mecanismo adecuado para el control del tamano del Estado y quienes no encuentran argumento teorico ni evidencia empirica para demostrar tal relacion. (1) Los primeros identifican dos canales a traves de los cuales la descentralizacion fiscal puede reducir las dimensiones del sector publico: la participacion politica mas cercana y directa, y la competencia impositiva entre las unidades subcentrales. La participacion politica, que en teoria se incrementa con la descentralizacion, otorgaria a los ciudadanos un mayor poder en las decisiones publicas y en el control de autoridades (debido a la cercania de las instancias publicas con los ciudadanos), facilitando la imposicion de disciplina a los administradores publicos cuando estos se desvian del interes publico. En este sentido, los servicios locales y su autofinanciacion promueven gobiernos mas eficientes y pequenos. Si es cierto (teoria de la burocracia) que los responsables publicos tienen la tendencia a acrecentar las administraciones publicas, la descentralizacion podria, a traves de una participacion cercana, dar lugar a gobiernos mas pequenos (Pommerehne y Schneider, 1983). Por otro lado, la competencia fiscal entre los gobiernos subcentrales en un contexto de movilidad interjurisdiccional de personas en busqueda de beneficios fiscales, genera una fuerte restriccion de las potestades tributarias (Brennan y Buchanan, 1980). La competencia impositiva se presenta en la literatura con diversos argumentos que apoyan la formula descentralizadora como causa de sectores publicos mas eficientes y reducidos (Tiebout, 1956; Oates, 1972). Entre estos cabe destacar el modelo de "estado-leviatan", introducido por Brennan y Buchanan (1980), version teorica mas dramatica sobre como la descentralizacion fiscal puede reducir el tamano del gobierno. En su modelo, el gobierno es una entidad monolitica que sistematicamente busca maximizar sus ingresos fiscales en el uso de su monopolio impositivo, limitado unicamente por restricciones constitucionales. Frente a este escenario, la descentralizacion de ingresos y gastos crea una solucion de mercado, que limita la potestad tributaria de los gobiernos en los niveles correspondientes. Cuando los individuos buscan el maximo de beneficio fiscal generan competencia entre jurisdicciones (votar con los pies). Esta competencia alienta a los gobiernos subcentrales a tener costos eficientes de produccion y suministro de bienes y servicios publicos locales, y por lo tanto, se restringe el crecimiento de los gobiernos subcentrales y del sector publico global (Tiebout, 1956). En palabras de Brennan y Buchanan (1980) "Toda la intrusion del gobierno en la economia debera ser menor, ceteris paribus, cuanto mayor es el grado de descentralizacion de los gastos y los impuestos".

Sin embargo, el "modelo leviatan" no es aceptado por la totalidad de la doctrina economica. Frente a unos primeros resultados empiricos negativos en la relacion descentralizacion-menor tamano publico, Oates (1985) acepta la posibilidad de que una mayor participacion promovida por la descentralizacion no conduzca a un menor sector publico y, por el contrario, ciudadanos con un mayor control sobre las decisiones publicas quieran potenciar el sector publico con una amplia gama de funciones y responsabilidades, para que estas respondan siempre a sus preferencias. De igual forma, a partir de los trabajos de Prud'homme (1995) y Tanzi (1996), se postulan una serie de circunstancias que imposibilitan que la descentralizacion sea efectivamente un instrumento idoneo para la reduccion de las dimensiones del Estado. Siguiendo a la Ley de Wagner, consideran que los mayores gastos del Estado estan asociados a factores estructurales y demograficos que no se modifican en los procesos de descentralizacion. El mismo Oates (1989) acepta que si los sectores publicos de los paises desarrollados son descentralizados y grandes, y en los paises en desarrollo los estados son pequenos y centralizados, se sigue necesariamente que los gobiernos pequenos tienden a estar asociados con sistemas fiscales centralizados. Para Flowers (1988), si un mayor numero de gobiernos tiene acceso a la misma base impositiva, es factible que el nivel de imposicion aumente y, en tal caso, creceria el tamano del sector publico. Wiesner (1992) recuerda que el balance neto entre nuevos recursos y nuevas competencias no es un ejercicio de suma cero. Debido a las economias o deseconomias de escala, el costo de los servicios al ser descentralizados no sigue siendo el mismo. Si se generan deseconomias, la transferencia de competencias es tecnicamente ineficiente, aumentando probablemente el gasto publico (Oates, 1985). (2)

Por ultimo, y para dar un grado mayor de complicacion al asunto, autores como Metzler y Berberich (2005) encuentran que no es en el centralismo donde se maximiza la hipotesis del "leviatan", sino que es en un "estado intermedio" de federalismo donde se ocasionan los mayores sectores publicos. Es decir, no es el centralismo puro en el sentido de Tiebout o Oates el que maximiza los estados, sino el defectuoso diseno de las relaciones fiscales intergubernamentales, presentes por lo general en procesos intermedios de implementacion del federalismo fiscal, el que motiva el crecimiento de los sectores publicos, via descoordinacion de los diferentes niveles de gobierno, mayor empleo publico, mayores costos de decision, destruccion en los incentivos de mercado, falta de restricciones presupuestarias de los gobiernos inferiores, etc.

En este escenario de complejidad que parece caracterizar la relacion entre el tamano del Estado y la descentralizacion, no es de extranar que la literatura empirica proporcione resultados dispares. Oates (1972) realiza la primera comprobacion de la relacion entre tamano y descentralizacion a partir de una muestra de corte transversal de 57 paises. Concluyo que la centralizacion fiscal se asocia con un menor tamano del sector publico. Posteriormente, y en respuesta a los trabajos teoricos de Brennan y Buchanan (1980), el propio Oates sale nuevamente a la busqueda empirica del leviatan (Oates, 1985). (3) A partir de una regresion entre el tamano del sector publico (ingresos fiscales totales como porcentaje del PIB) y los ingresos del gobierno central como porcentaje de los ingresos totales, y los gastos centrales como porcentaje del total de los gastos, contradice nuevamente la hipotesis del modelo leviatan, y sugiere que un sector publico relativamente descentralizado es frecuentemente grande en terminos relativos (Oates, 1985). Las variables de control (como los ingresos, la poblacion o las transferencias) parecen contribuir a dar una explicacion mas firme sobre el tamano del Estado, que las medidas de centralizacion fiscal. Los trabajos empiricos iniciados por Oates, han sido continuados por otros investigadores, cuyos resultados son contradictorios. Para Nelson (1986) y Heil (1991) no se encuentra suficiente soporte empirico para verificar la hipotesis de la descentralizacion, mientras que Forbes y Zampelli (1989) contradicen abiertamente la hipotesis. En esta misma linea, Yousefi y Abizadeh (1992) encontraron que en 21 de 30 estados de Estados Unidos se cumple la ley de Wagner, lo que les lleva a concluir que dicha ley sigue teniendo vigencia y que, por tanto, la descentralizacion no ha implicado una disminucion del tamano del sector publico. Bosch y Suarez (1993), con una muestra de corte transversal de 17 paises industrializados y 11 en vias de desarrollo, encuentra evidencia que contradice la hipotesis del leviatan. Por otra parte Nelson (1987), Grossman (1989), Zax (1989), Joulfaian y Marlow (1990), y Castells (1991) encuentran cierta evidencia empirica en apoyo de la hipotesis de Brennan y Buchanan.

Posteriormente, Rodden (2003) reevalua el trabajo empirico que se habia desarrollado hasta entonces, con un pretendido nuevo enfoque y nuevos datos. Critica los estudios exclusivamente nacionales, por considerarlos insuficientes para confirmar la hipotesis del leviatan, asi como los estudios que emplean un promedio de seccion de uno o dos anos, ya que se desconoce la naturaleza dinamica de la descentralizacion y el crecimiento del gobierno. Su trabajo se centra en variaciones de una muestra amplia de paises, utilizando datos de panel para el periodo 1978-1997. Concluye que el efecto de la descentralizacion en tamano del sector estatal esta condicionado por la naturaleza que adopte el proceso, de forma que los beneficios potenciales de la descentralizacion no se basan en la descentralizacion per se, sino mas bien en las caracteristicas institucionales especificas que pueda aportar este proceso. Concluye que en condiciones de igualdad, una descentralizacion financiada con recursos comunes (transferencias intergubernamentales) se asocia con un crecimiento en el gasto general. Por el contrario, encuentra apoyo empirico a la prediccion de que una descentralizacion sustentada en impuestos locales autonomos se asocia con crecimientos nulos o mas lentos del gobierno. Asi, su idea principal es que el impacto de la descentralizacion en el tamano del estado esta determinado por como se asignan las distintas bases impositivas entre los distintos niveles de gobierno.

Estos resultados inauguran una linea teorica que reivindica la necesidad de ajustar la hipotesis del leviatan como condicion necesaria para llegar a un consenso consistente acerca de la dependencia entre el tamano del Estado y la descentralizacion. Es decir, sin una comprension mas matizada de esta relacion (y por tanto de las variables que deben intervenir), es muy probable que el debate sea esteril (Yeung, 2009). Es necesario explicar, con un mayor nivel de detalle, que clase de descentralizacion es la que efectivamente...