El comercio colombo-ecuatoriano: analisis de las medidas de salvaguardia impuestas por Ecuador.

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  1. Introducción

    Para muchos países en desarrollo, la crisis por la que atraviesa la economía mundial se ha convertido en una verdadera crisis del comercio (Evennet y Hoekman, 2009). De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional se espera que el comercio internacional se contraiga aproximadamente en 10% este año (IMF, 2009), golpeando las economías de un gran número de países. En medio de un panorama comercial ya de por sí complicado, la situación para Colombia en este frente es aún menos alentadora. Su comercio con dos importantes socios, Venezuela y Ecuador, ha sido afectado por crisis de índole política (y económica). El comercio con Venezuela se ha deteriorado como consecuencia de las políticas económicas implementadas por ese país, así como de anuncios de medidas restrictivas al comercio bilateral. Por su parte, el comercio con Ecuador se ha visto amenazado por el deterioro de la situación macroeconómica de ese país, que lo ha llevado a enfrentar una situación de desequilibrio en su balanza de pagos. Esta circunstancia, aunada a un clima político adverso, ha llevado a la imposición de dos medidas de restricción del comercio.

    Ecuador recurrió a la implementación de una salvaguardia general por balanza de pagos (aumentando los aranceles que cobra a las importaciones desde todos los orígenes), combinada con una salvaguardia cambiaria que aplica únicamente a Colombia y que se supone destinada a contrarrestar los efectos negativos que para esa economía tiene la devaluación del peso colombiano con respecto al dólar de Estados Unidos. El objetivo de la investigación presentada en este documento es proporcionar una estimación de los efectos que, sobre el comercio bilateral y la producción tienen, tanto la devaluación del peso como la aplicación de las medidas de salvaguardia mencionadas.

    Para esto se utiliza un modelo de equilibrio general computable, basado en los supuestos de una economía en competencia perfecta en un contexto multiregión. Dado que se trata de un modelo "real" y el choque inicial (la devaluación) es de índole financiera, se propone una metodología ad hoc para su simulación. Los resultados del modelo indican que, efectivamente, la devaluación puede tener un impacto importante sobre los flujos comerciales y que la implementación de las medidas de salvaguardia sólo compensa parcialmente este impacto. Adicionalmente, se encuentra que las salvaguardias generan efectos muy variados entre sectores y que producen un mayor impacto negativo sobre las exportaciones ecuatorianas hacia Colombia. Los efectos sobre la producción tienden a ser ambiguos para Colombia y negativos para Ecuador, aún en un escenario de devaluación relativamente moderada. Cabe reconocer que, aunque no se trata de un aspecto explorado en este trabajo, el problema de Ecuador se ve agravado por el hecho de que, al ser una economía dólarizada, no cuenta con instrumentos de política cambiaria y monetaria que le ayuden a superar la situación de crisis de balanza de pagos.

    El documento está organizado de la siguiente manera. La primera sección proporciona una cronología del proceso de adopción de las medidas de salvaguardia por parte de Ecuador, la cual ilustra en buena medida la naturaleza del problema. La sección dos se centra en el planteamiento metodológico utilizado para el análisis y la sección tres en la presentación de algunos datos críticos para los resultados. En la sección cuatro se presentan y discuten los resultados obtenidos de las simulaciones, cubriendo tanto los tres escenarios considerados en la investigación como el análisis de sensibilidad de los mismos. Por último, la quinta sección recoge las principales conclusiones.

  2. Antecedentes

    El 22 de enero de 2009 el gobierno ecuatoriano emitió legislación mediante la cual daba aplicación, con carácter de emergencia, a medidas de salvaguardia por desequilibrio de su balanza de pagos global. El 29 de enero notificó la medida ante la Secretaría General de la Comunidad Andina (SGCAN), solicitando aprobación de la misma al amparo del artículo 95 del Acuerdo de Cartagena. El 18 de febrero del mismo año circuló una notificación ante el Comite de Restricciones de Balanza de Pagos (CRBP) de la Organización Mundial de Comercio (WTO, 2009), dando cumplimiento a las normas de esa organización y abriendo un proceso de consulta con relación a la aplicación de la medida.

    La motivación del gobierno ecuatoriano para la adopción de la medida se desprende como consecuencia del desenvolvimiento de la crisis financiera y económica internacional en dicho momento. Los factores desencadenantes se relacionan con: (a) una caída del 22%, en términos anuales, de las remesas de los emigrantes ecuatorianos registradas durante el último trimestre de 2008; (b) una significativa disminución de los precios internacionales del petróleo, de cuyas exportaciones el país es altamente dependiente, que pasaron de US$117,36 por barril en junio de 2008 a US$26,09 en diciembre del mismo año; (c) una disminución importante en los niveles de exportaciones de petróleo a partir de agosto 2008; y, (d) las devaluaciones de las monedas de varios socios comerciales del país, que abaratan sus exportaciones y encarecen las ecuatorianas --entre mayo de 2008 y febrero de 2009 el peso colombiano registra una depreciación máxima de 45 % y entre marzo de 2008 y febrero de 2009 el sol peruano registra una devaluación del 19 %. (1)

    En septiembre de 2008 la balanza comercial ecuatoriana inició un proceso de deterioro con cifras negativas en el orden de US$400 a US$500 millones por mes. Todo lo anterior produjo el deterioro de la balanza de pagos y condujo a una disminución de aproximadamente el 50 % en el nivel de Reservas Internacionales de Libre Disponibilidad del país entre septiembre de 2008 y mediados de marzo de 2009. En su notificación ante la OMC, el gobierno ecuatoriano estimó que el déficit de balanza de pagos ascenderá a US$2.694 millones, en tanto que el déficit de cuenta corriente sería de US$3.238 millones y el comercial de US$3.465 millones.

    La Resolución 466 del Consejo de Comercio Exterior e Inversiones (COME-XI, 2009a) de Ecuador, que adopta la medida de salvaguardia, estableció tres tipos de medidas:

    1. Un recargo ad valorem, adicional al arancel nacional, para las importaciones de un listado específico de bienes,

    2. Un recargo específico, adicional al arancel nacional, para las importaciones de otro listado de bienes y,

    3. Establecimiento de cuotas (limitando el valor de las importaciones de mercancías), para otro listado de bienes.

    Éstas serán aplicadas de manera general y no discriminatoria a las importaciones provenientes de todos los orígenes, incluyendo aquellos con los cuales Ecuador tiene acuerdos comerciales vigentes que reconocen el otorgamiento de preferencias arancelarias. Esto implicaba la suspensión del programa de liberación comercial al interior de la Comunidad Andina (CAN), de las preferencias arancelarias concedidas en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y de las preferencias concedidas en el marco de Acuerdos de Complementación Económica y de Alcance Parcial, suscritos por el país. La vigencia de las medidas, como corresponde, sería temporal y estaría limitada a un año de duración. Lo anterior implica que, para el caso de los países con los cuales Ecuador ha suscrito acuerdos comerciales, no sólo aplicaría la medida de salvaguardia sino también el arancel nacional ecuatoriano vigente.

    Las medidas aplicaban a un total de 630 posiciones arancelarias (a nivel de 10 dígitos). La base de aplicación era en ocasiones el arancel nacional vigente y en ocasiones el arancel consolidado ante la OMC (por lo general sustancialmente más alto). Los incrementos en los niveles de aranceles oscilaron, en términos ad valorem, entre 30 % y 35 %. El incremento en aranceles ad valorem cubrió 75 posiciones arancelarias, en tanto que los recargos específicos aplicaban a 284 posiciones. Por considerar que los incrementos en los aranceles son insuficientes para enfrentar el deterioro en la balanza de pagos, las restricciones cuantitativas incluidas en la disposición implicaron una disminución del 35 % en el valor CIF de las importaciones para un conjunto de 23 posiciones arancelarias y una disminución del 30 % para 248 posiciones.

    Las posiciones arancelarias cubiertas por la medida incluyeron bienes de consumo final durable y no durable, equipo de transporte, teléfonos móviles, cerámicas y pisos. En general se excluyen productos farmacéuticos, materias primas, bienes de capital y materiales de construcción. La selección de productos tuvo en cuenta el hecho de que éstos fueran bienes de consumo esenciales o necesarios para la producción doméstica, su participación relativa en el valor CIF de las importaciones para el año calendario 2008, la tasa de crecimiento de las importaciones para el período 2007-2008, la posibilidad de contrabando técnico (es decir, la inclusión de productos con posiciones arancelarias próximas a los seleccionados) y el valor absoluto de las importaciones durante 2008.

    En marzo de 2009 la SGCAN (SGCAN, 2009a) emitió concepto sobre la solicitud de Ecuador en los siguientes términos. Consideró que la solicitud de este país cumplía con los requisitos formales necesarios, que existían motivos razonables para temer el desarrollo de efectos negativos para la economía y que éstos justificaban la adopción de providencias inmediatas en circunstancias de emergencia. Consideró también que la aplicación del arancel nacional vigente a las importaciones desde países de la CAN no cumplía con el requisito de que ésta fuera de tipo no discriminatorio. En consecuencia, autorizó a Ecuador a aplicar las medidas de salvaguardia por balanza de pagos al comercio intracomunitario y ordenó la suspensión del cobro del arancel nacional vigente a este comercio.

    En el ámbito del examen de la medida en el seno de la OMC, el CRBP se reunió en el mes de abril pero no logró alcanzar consenso...

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